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L'Arcep continue de préparer les nouvelles règle du jeu dans l'Internet fixe pour la période 2020-2023. Notamment celles qui s'imposent à Orange, opérateur dominant, afin d'éviter qu'il n'écrase la concurrence. Mais aussi celles applicables à tous les opérateurs de réseaux de fibre optique. L'Autorité a ainsi publié les grandes orientations de la régulation devant entrer en vigueur en 2021. Une somme de 700 pages mise en consultation jusqu'au 17 mars. Sur la base des réponses, seront élaborés des projets de décision qui seront à leur tour mis en consultation d'ici à la fin du 1er semestre, avant adoption fin 2020.
Enjeu majeur examiné dans ces analyses de marché : la prise en compte de la fibre optique comme "nouvelle infrastructure de référence". Une évolution qui suppose notamment de réfléchir aux conditions d'extinction du cuivre pour basculer vers le nouveau réseau Très Haut Débit. De faire en sorte qu'il profite à tous et dans les mêmes conditions. Et aussi de créer, enfin, les conditions d'un "marché véritablement concurrentiel" pour la fibre à destination des entreprises. Sur l'ensemble de ces sujets, l'Arcep avait déjà consulté l'écosystème THD l'été dernier, ce qui permet d'éclairer la position des différents acteurs sur ces questions.
Extinction du cuivre, oui, mais comment ?
Le précédent cycle de régulation avait pour ambition de stimuler les investissements dans les réseaux de fibre optique de la part d'autres acteurs qu'Orange. A présent que cet objectif est "atteint", l'Arcep se tourne désormais vers l'étape suivante : "dessiner les contours d'une France de la fibre". Et préparer, en parallèle, l'extinction du réseau cuivre.
Orange a commencé à l'évoquer en décembre dernier : après des années de bons et loyaux services, le réseau cuivre commencera à tirer sa révérence à partir de 2023. Une opération au long cours qui prendrait fin en 2030, a fait savoir l'opérateur historique.
Le calendrier et les modalités restent à définir, mais l'Arcep insiste d'ores et déjà sur un préalable : que l'opérateur historique respecte une "approche non-discriminatoire" vis-à-vis de ses concurrents. Qu'ils soient fournisseurs grand public ou entreprises, ils devront disposer d'un temps suffisant pour venir se raccorder au réseau fibre d'une zone donnée. De 1 à 36 mois, en fonction des situations, avant qu'Orange ne cesse de commercialiser du dégroupage.
Se pose aussi la question des tarifs de la paire de cuivre, et leur incidence sur l'adoption de la fibre optique. Ainsi le régulateur envisageait-il à nouveau cet été la perspective d'une modulation géographique des prix, "via un allègement des obligations tarifaires imposées à Orange sur les zones du territoire où les réseaux en fibre optique jusqu’à l’abonné (FttH) sont les plus matures".
Face à cette suggestion, deux écoles s'affrontent dans les réponses à la première consultation menée cet été par l'Arcep. D'un côté, celle d'Orange, favorable à une possibilité d'augmenter le tarif du dégroupage sur les réseaux "suffisamment déployés" en fibre optique, afin d'inciter à l'adoption du FttH. La piste est également jugée pertinente, sous conditions, par l'Association des collectivités pour le numérique (Avicca) ou encore la Fédération d'industriels InfraNum.
Source : réponse d'InfraNum à la consultation publique de l'Arcep "Bilan et perspectives", 27 septembre 2019
Mais pas par les concurrents d'Orange, vent debout contre une possible hausse du prix du dégroupage. Un tel mécanisme conduirait "les opérateurs alternatifs à déserter autant que possible l’offre de dégroupage". Et à "laisser Orange bénéficier au terme de cet exode d’un monopole sur le marché de détail du haut débit cuivre, pour une clientèle qui refuse les travaux de raccordement fibre des logements", prédit-on chez Iliad. Le groupe de Xavier Niel juge même qu'il faudrait, au contraire, baisser le prix du cuivre pour réellement inciter Orange à l'éteindre rapidement.
Une analyse qui est aussi celle de l'Arcep : "plus on baisse le prix du cuivre, plus on incite à sa fermeture" explique ainsi son président Sébastien Soriano dans un entretien aux Echos. Dans son projet de décision, le régulateur indique en tout cas n'avoir pas trouvé "d’éléments permettant de démontrer l’efficacité" d'une hausse du tarif du dégroupage, même modulée géographiquement. Pour les trois prochaines années, il entend ainsi conserver l'approche qui a prévalu jusqu'ici, à savoir imposer à Orange des tarifs de gros reflétant les coûts encourus. Et veiller, plus généralement, à ce que l'extinction du cuivre ne soit pas "qu'un projet de l'entreprise Orange, c'est-à-dire qui serve seulement ses propres intérêts", justifie encore Sébastien Soriano. Des propos accueillis fraîchement par l'opérateur historique, qui n'aime rien moins qu'on le soupçonne de vouloir vivre de la "rente du cuivre"...
La fibre pour tous, vraiment tous...
Mais l'extinction du réseau cuivre suppose aussi que le secteur concerné soit intégralement desservi en FttH. Se pose en particulier la question de la zone très dense (ZTD), où aucune obligation de complétude n'était jusqu'ici en vigueur. Et où la couverture en fibre optique reste pour le moins parcellaire dans certains secteurs. Dans sa réponse à la consultation estivale, le Cerema esquisse des pistes d'explication, en établissant des corrélations entre le taux de logements raccordables et le taux de pauvreté des communes, ou encore le taux de maisons individuelles. Le centre d'études et d'expertise prend ainsi l'exemple de Nantes où, "pour des quartiers entiers de maisons individuelles, seules les études ont été réalisées alors que dans les mêmes rues, les immeubles collectifs sont éligibles" :
Source : carte fibre Arcep au 30 septembre 2019
Autant de facteurs susceptibles d'expliquer le manque d'appétence des opérateurs à aller achever le déploiement en ZTD. Face à ce tableau "préoccupant", qui montre les "limites" de la concurrence par les infrastructures, poursuit-il, le Cerema va jusqu'à plaider pour une régulation asymétrique du FttH en ZTD (entre autres). Où Orange, quasi seul à déployer désormais, se pare de plus en plus d'atours d'un "opérateur dominant".
Sans aller jusqu'à cette extrémité, l'Autorité s'attache, dans ses propositions de régulation symétrique, à faire un sort aux trous de couverture, notamment en zone très dense. Les secteurs pavillonnaires des ZTD se verraient ainsi soumises au régime prévalant en zone moins dense : la complétude sous deux à cinq ans à compter de la consultation préalable. Mais même hors de ces "poches de basse densité" des zones très denses, le régulateur envisage de sévir. Une fois son futur projet de décision publié, les opérateurs auraient 4 mois pour remettre les choses à plat et identifier les trous de couverture. Ils se verraient ensuite accorder "au plus de un à trois ans" pour atteindre la complétude au point de mutualisation.
Le régulateur n'a donc pas tenu compte de l'avis d'Orange. Lequel estime qu'en l'état, le cadre réglementaire suffit pour "envisager sereinement la suite des déploiements en ZTD". L'opérateur historique indique en effet qu'il prévoit de "finir le déploiement des communes de ZTD d’ici fin 2022, en rendant raccordables l’ensemble des locaux restants, hors cas de refus et blocages." La perspective ne suffit pas à rassurer l'Arcep, dont le projet de décision vise à borner une fois pour toutes le déploiement sur cette zone. Ce qui, finalement, aura aussi pour effet de donner plus de temps aux opérateurs pour finir le travail, puisque le calendrier esquissé pourrait alors s'étendre jusqu'en 2024 dans certains secteurs.
Dans ce projet de décision, l'Arcep envisage également d'encadrer d'un peu plus près la notion de "raccordable sur demande". Constatant un "recours croissant" à ce mécanisme en zone moins dense, le régulateur entend désormais imposer, plutôt que recommander, qu'il soit fait droit aux demandes de raccordement sous six mois maximum. "L’uniformisation d’un délai maximal sur l’ensemble du territoire national, précise l'Autorité, facilitera également la commercialisation sur le marché de détail d’offres à destination des locaux raccordables sur demande, qui tardent à émerger". Au passage, elle rappelle aux opérateurs d'infrastructure tentés d'en user comme variable d'ajustement que le "raccordable sur demande" ne saurait concerner que "des cas résiduels, pré-identifiés et justifiés". La précision ne pourra que satisfaire un Bouygues Telecom, partisan d'un "strict encadrement" du dispositif en raison de la "complexité et la frustration générée chez les clients concernés".
...Et au même prix !
La bascule du cuivre vers la fibre constitue une transition à haut risque pour le secteur, dans un contexte financier contraint. Rien moins qu'une "vallée de la mort", n'hésite pas à prophétiser Iliad dans sa réponse à la consultation estivale de l'Arcep. "La question (...) est de savoir combien d'acteurs arriveront de l'autre côté", estime le groupe de Xavier Niel, alors que les opérateurs, forcés de vendre leurs "bijoux de famille", c'est-à-dire leurs infrastructures, voient leur "marge de manœuvre" financière réduite pour les années à venir.
Raison pour laquelle la maison-mère de Free négocie pied à pied les conditions de sa venue sur les réseaux fibre qu'elle cofinance. Elle avait obtenu l'allongement de 20 à 40 ans du droit d'usage des réseaux FttH déployés par Orange en zone AMII dans lesquels elle avait co-investi. Une extension accordée par l'Arcep lors d'un règlement de différend entre les deux opérateurs, avant d'être confirmée par la Cour d'Appel de Paris. En cohérence, l'Autorité "estime raisonnable la demande, de la part d’un opérateur commercial, de disposer de droits d’usage d’une durée d’au moins 40 ans dans le cadre de son cofinancement en zones moins denses". Et prévoit d'intégrer cette position à un projet de recommandation.
De quoi satisfaire Iliad, qui milite pour une égalité de traitement sur les réseaux d'initiative publique (RIP). "Les conditions d’accès en zone RIP doivent être celles de la zone AMII, toutes celles de la zone AMII, rien que celles de la zone AMII", avait ainsi martelé Laurent Laganier lors du dernier colloque TRIP de l'Avicca. A cette occasion, le directeur de la réglementation et des relations avec les collectivités d'Iliad avait détaillé l'économie du groupe pour évoluer sur les RIP, parmi lesquels figuraient en premier lieu, "des droits de longue durée" de 40 ans minimum.
Le problème, dénoncent certaines collectivités, survient quand les opérateurs réclament cette prolongation sans contrepartie. "Fragilisant ainsi les équilibres financiers portés et assumés par les collectivités", s'emporte-t-on, par exemple, en Ariège. "Certains opérateurs veulent imposer de nouvelles règles du jeu : au lieu de payer leur part sur 20 ans, ils veulent payer le même tarif sur 40 voire 60 ans", résumait ainsi récemment Christine Téqui, présidente du département. Craignant que ce ne soit au contribuable de "financer les déséquilibres dans une vingtaine d’années", l'élue dénonçait un "chantage des opérateurs", qui bénéficieraient là d'"une forme de complaisance du régulateur".
Derrière ce débat sur l'homogénéité des conditions d'accès aux réseaux FttH, l'enjeu pour les FAI est d'être en mesure de proposer les mêmes tarifs sur l'ensemble du territoire pour leurs abonnements en fibre optique. Une contrainte dont ne disconvient pas l'Avicca, jugeant "légitime de rechercher une forme d'homogénéité tarifaire nationale sur le marché de gros pour les opérateurs de détail". Tout en observant qu'il est "impossible de trouver une économie en zone RIP pour les collectivités aux seules conditions de la zone d’initiative privée".
Une impasse, donc. Pour en sortir, l'association des collectivités pour le Numérique suggérait récemment la mise en place d'une "péréquation nouvelle au bénéfice des collectivités concernées". Pour Laurent Laganier, il s'agit même de la seule issue. Dans les départements très ruraux qu'il s'était risqué à qualifier de "cas pathologiques", le représentant de Free ne voyait qu'une "seule solution" : la résurrection de "mécanismes de péréquation interterritoriaux" afin de permettre aux collectivités les plus fragiles d'équilibrer leurs comptes sur la fibre.
Fibre entreprise et Orange "tout-puissant"
Enfin, la démocratisation à venir de la fibre optique doit profiter aussi entreprises. Sur ce point, "nous ne sommes pas satisfaits de la situation", explique Sébastien Soriano dans Les Echos. Pour le président de l'Arcep, et quoique le groupe conteste cette notion, "Orange reste tout-puissant" sur le marché pro, et plusieurs pistes sont esquissées pour y remédier. D'abord, en encadrant d'un peu plus près les tarifs de ses offres sur Boucle locale optique dédiée (BLOD). De récents exemples de tarifs de détail plus bas que ceux du gros activé ont fait tousser plus d'un concurrent tributaire des mêmes offres de gros.
Toujours au titre de la régulation asymétrique, Orange se voit contraint de maintenir ses offres de fibre longue distance (LFO), avec à la clé une "tarification non-excessive". En parallèle, il devra aussi continuer de "faire droit aux demandes raisonnables de fourniture d’offres d’accès passif" aux boucles locales optiques mutualisées (BLOM) qu'il possède ou exploite. En revanche, l'Arcep se refuse toujours à contraindre Orange à produire des offres de collecte activée ou bitstream au niveau régional. Le régulateur constate en effet - ce n'est pas l'avis de tous les acteurs - le "développement d’un marché de gros activé concurrentiel pour les accès FttH généralistes à destination des entreprises", notamment grâce à l'émergence de Kosc. Et craint qu'en se reposant sur Orange pour l'accès local, les fournisseurs de proximité ne soient "moins incités à investir", une menace pour la "pérennité de la concurrence".
Le régulateur ne change donc pas de pied, au grand dam des opérateurs alternatifs. L'association Alternative Telecom, par exemple, qui réclame l'obligation, pour tous les opérateurs d'infrastructure, mais essentiellement Orange et SFR, des offres de gros d'accès activés FTTE et FttH Pro. Sur toutes les zones réglementaires, et à destination du marché entreprises comme résidentiel du reste. Dans leur réponse à la consultation estivale menée par le régulateur, les acteurs représentés par l'Association des opérateurs télécoms alternatifs (AOTA) dénoncent quant à eux une "double peine". "Faute de Bitstream (..), ils ne peuvent répondre efficacement aux clients souhaitant migrer vers la fibre et situés en dehors de leur zone de couverture en propre. Faute d’offre LFO adaptée, ils ne peuvent répondre efficacement aux clients situés dans une zone dans laquelle la mutualisation est possible".
Ils envisagent également avec scepticisme une autre évolution réglementaire : celle consistant à "imposer sur l’ensemble des réseaux FttH la mise en place d’offre passives avec qualité de service renforcée". C'est-à-dire des garanties de temps de rétablissement (GTR) de 4 ou 10h pour les clients professionnels, qui doivent "disposer d’offres répondant à leurs besoins à un tarif raisonnable" fait valoir le régulateur. Ambition noble mais irréaliste, préviennent certains acteurs, au regard de l'architecture du réseau, mutualisé de bout en bout, et des dommages subis par ses éléments les plus exposés.
Qualité de service des réseaux fibre : on y vient
Un réseau fibre, c'est bien, un réseau fibre opérationnel, c'est mieux. Et pour s'en assurer, l'Arcep entend imposer aux opérateurs d'infrastructure qu'il s'engagent sur des niveaux de qualité de service vis-à-vis des fournisseurs d'accès, avec mécanisme de pénalité. Rien que de très banal, juge le régulateur, pour qui cela ne constituera qu'une "contrainte limitée" car relevant déjà de "pratiques commerciales courantes sur les marchés concurrentiels". Mais le gendarme des télécoms va plus loin : il envisage aussi d'imposer des seuils chiffrés de qualité de service (taux d'échecs, délais de livraison, de rétablissement...), mesurables par des indicateurs, que les opérateurs seront tenus de publier régulièrement.
D'une manière générale, les opérateurs d'infrastructure jugeaient pourtant l'initiative prématurée. Parce qu'intervenant "dans une phase intense de déploiements" génératrice d'instabilités, estime par exemple Orange, ou encore Altitude Infrastructure. Plus laconique, Altice juge une telle initiative "ni nécessaire, ni souhaitable". Du côté des FAI clients, on est un peu plus séduit. Iliad, s'il convient qu'il est "un peut tôt pour normaliser complètement la qualité de service fibre", estime qu'il pourrait être utile de mesurer et publier des indicateurs de gros équivalents à ceux du cuivre. Pour Bouygues Telecom, l'affaire est claire : "le réseau FttH arrivant à maturité (...), il est à présent temps de prévoir des indicateurs de qualité de service associés à des engagements de qualité", qui s'inspireraient du cuivre.
Au-delà de la pertinence d'indicateurs de QoS, l'Autorité s'était également enquise des difficultés d'exploitation sur les réseaux FttH. Elle a reçu, en retour, les doléances de plusieurs opérateurs commerciaux envers les opérateurs d'infrastructure sur les problématiques d'adressage et d'exactitude des fichiers IPE. "Entre 20 et 30% des adresses produites en zone RIP ne peuvent pas être commercialisées pour des raisons d’adressage manquant", signale par exemple InfraNum. Pour y remédier, le régulateur propose ainsi des modalités de correction plus contraignantes pour les opérateurs d'infrastructure.
En revanche, le gendarme s'abstient de trancher sur l'épineuse question du raccordement final sur les réseaux mutualisés. En tout cas pour l'instant. Et ce malgré les griefs soulevés par plusieurs acteurs à l'endroit de l'intervention au point de mutualisation et du raccordement en mode STOC, dont nous avions déjà parlé il y a peu. La question ne sera pas "intégrée à un projet de décision ou de recommandation", prévient l'Autorité. Qui, plutôt que d'user du bâton, préfère la concertation. Il en faudra pour concilier des positions encore très raides en septembre dernier. Alors que certains opérateurs d'infrastructure comme Axione ou Altitude, réclamaient un meilleur encadrement des interventions des opérateurs commerciaux, ces derniers tendaient plutôt à minimiser leur responsabilité.
Les "malfaçons" attribuées aux techniciens trouvent "le plus souvent leur origine dans un amoncellement de complexités situées bien en amont de leurs interventions", soulignait ainsi Bouygues Telecom. Tandis qu'Iliad attribuait "en partie" ces difficultés à un "faible contrôle" de leur réseau par les opérateurs d'infrastructure et à "un laisser-faire pouvant aboutir à ce qu’un PM (point de mutualisation, ndlr) soit inexploitable". Des groupes de travail ont été mis en place sous l'égide de l'Arcep et du côté d'InfraNum. Mais s'ils faisaient chou blanc, le régulateur n'exclut pas "la possibilité d’introduire des obligations visant à régler les problèmes de qualité identifiés". Au rythme actuel de déploiement - et de raccordement - effréné, le sujet risque de revenir rapidement sur la table...
